A Lei de Acesso à Informação e o Efetivo Ingresso do Pesquisador aos Arquivos: o Caso de uma Autarquia Federal

THE LAW OF ACCESS TO INFORMATION AND ENTRY OF EFFECTIVE RESEARCHER TO FILES: THE CASE OF A FEDERAL AUTARCHY

DOI: 10.19135/revista.consinter.00005.12

Dirce Nazaré de Andrade Ferreira[1]

Aloisio Krohling[2]

Resumo: Trata o presente artigo de uma pesquisa realizada em uma autarquia federal com objetivo de verificar o cumprimento da Lei 12.527/2011 que dá acesso à informação. Realizamos uma pesquisa de campo qualitativa solicitando autorização da Autarquia para pesquisar os processos administrativos disciplinares nos arquivos inativos de 2007 a 2009. As categorias analisados foram: o atendimento aos pesquisadores, o tempo de resposta da autarquia ao pedido, e a adequação das respostas à Lei 12.527/2011, sendo tratadas pelo método da análise de conteúdo. Durante o tempo de espera da autorização fizemos pesquisa in loco nos arquivos, e aplicamos entrevistas semi diretas aos servidores que trabalham nesse órgão. As conclusões destacam que a Lei de Acesso à Informação ainda é um desafio a ser enfrentado pela autarquia.

Palavras-chave: Lei 12.527/2011 – Acesso – Informação – política pública.

Abstract: This article present a survey of a federal agency in order to verify compliance with the Act 12.527/2011 giving access to information. We conducted a qualitative field research of the Authority requesting authorization to search the administrative disciplinary proceedings in inactive files from 2007 to 2009. The categories were analyzed: the assistance to researchers, the response time to the request of the municipality, and the adequacy of responses to the Law 12.527/2011, being handled by the content analysis method. During the waiting time of release did research in the archives spot, and apply semi-direct interviews to the servers who work in that body.

Keyword: Law 12. 527/2011 – Acess – Information – Public Politic.

1          INTRODUÇÃO

Desde o regime de exceção no Brasil, se criou uma cultura de inacesso aos arquivos, memórias e registros em quase todos os órgãos que aplicaram medidas punitivas aos cidadãos. Esse entendimento se estendeu também aos órgãos públicos que lidam com os processos administrativos disciplinares (PADs) e sua ação de infligir penas que vão desde suspensão, devolução ao erário, até demissão culminando com reflexos na área penal, tais como as sanções de detenção e privação de liberdade.

A proteção e o sigilo de informações – característica marcante da política brasileira do regime de exceção de 1964 – parecem reverberar até nossos dias pois atribuíram ao Estado um papel de ocultamento de dados, principalmente por ter legitimado práticas de interdição de diversos registros, impedindo tanto à consulta quanto a disseminação da informação das memórias. Ao agir assim, o Estado pode ter esfacelado o tríduo história, política e liberdade, e com isso contribuiu para criar a sensação de que sobre aquele período histórico houvesse uma nebulosa que necessitasse de acesso para nela se fazer releituras.

Dito isto, é salutar destacar que o percurso de clausura dos arquivos e documentos no Brasil teve o respaldo da seguinte legislação: a Lei 8.159/1991, o Decreto 4553/2002, e a Medida Provisória 228/2004. Ocorre que em 2011 a Lei 12.527/2011 conhecida como Lei de Acesso à Informação, possibilitou a obtenção dos dados arquivados, abrindo um leque interessante para pesquisas e trabalhos acadêmicos.

À vista do que foi exposto, após dois anos da promulgação da Lei 12.527/2011 este trabalho de pesquisa procurou se debruçar sobre o seguinte objetivo geral:

–    Avaliar se a Lei de Acesso à Informação está sendo cumprida em uma autarquia federal;

Para chancelar essa meta que será elucidada doravante, geramos um projeto de pesquisa a fim de estudar os processos administrativos disciplinares de uma Autarquia Federal no período de 2007 a 2009, considerando que esse material já foi transitado em julgado, sendo portanto considerado arquivo inativo ou memória. A decisão de pesquisar os processos administrativos disciplinares foi a forma encontrada para solicitar autorização e a partir daí começar a análise do objeto propriamente dito, o cumprimento da Lei 12.527/2011.

A partir do objetivo geral, derivamos as seguintes estratégias ou objetivos específicos:

–    solicitar ao gestor autorização para pesquisar nos arquivos da autarquia, os processos administrativos disciplinares de 2007 a 2009;

–    verificar o tempo de resposta do gestor para saber se a legislação está sendo cumprida;

–    analisar o tipo de resposta (autorização ou negação);

–    acessar os arquivos e neles pesquisar através de leitura para enfim, retirar 6 amostras de processo administrativo disciplinar;

Com a cautela de não passar além, nem ficar aquém do escopo acima citado, nossa pesquisa pretendeu responder as seguintes questões:

–    a autarquia está preparada para dar acesso aos arquivos e possibilitar a pesquisa?

–    a Lei 12.527/2011 está sendo cumprida?

–    em quais aspectos há observância ou inobservância da Lei 12.527/2011?

Metodologicamente as discussões das perguntas acima foram apresentadas através de um estudo histórico de natureza bibliográfico-documental combinado com uma pesquisa de campo ou empiria que teve como ponto de ancoragem os princípios da Administração Pública, no que tange ao diálogo com as fontes, ou seja, o princípio da publicidade.

Quanto à pesquisa de campo após a elaboração do projeto de pesquisa e para o cumprimento de cronograma, primeiro solicitamos autorização do gestor para pesquisar os arquivos, enquanto isso mapeamos os órgão responsáveis pela correição disciplinar na autarquia, ou seja: o próprio gestor, o ouvidor e a comissão permanente de processo administrativo (CPPAD); em seguida identificamos o SERPROG, órgão que faz o armazenamento e guarda dos PADs.

Portanto em nossa pesquisa de campo aplicamos entrevista semi aberta aos presidentes da CPPAD e SERPROG para depois fazer análise de conteúdo das falas e ações dos envolvidos, com base no método de Triviños (1990), sendo portanto uma pesquisa qualitativa. As categorias analisados foram: o atendimento aos pesquisadores, o tempo de resposta da autarquia ao pedido, e a adequação das respostas à Lei 12.527/2011.

É bom lembrar um tema que embora não seja central neste estudo, tangenciou nossa pesquisa e viabilizou o desenvolvimento do trabalho de campo. Trata-se do Processo Administrativo Disciplinar, assunto pouco afeito ao interesse dos pesquisadores, matéria considerada de baixa atratividade que às vezes por preconceito, os pesquisadores relegam à segunda categoria, no Direito Administrativo.

Esta indiferença ao tema foi demonstrada já na elaboração da pesquisa bibliográfica quando fizemos uma busca nos sites de pesquisa eletrônica da CAPES, com ênfase nas bases Scielo e Scopus, e não encontramos estudos nem sobre o processo administrativo disciplinar, tampouco investigações sobre arquivos e memórias envolvendo tal temática, sempre endógena aos órgãos administrativos. Essa baixa atratividade também foi considerado um fator de estranhamento na autarquia pesquisada, causando sobressalto nas autoridades diante da pesquisa incomum, e não descartamos que isso pode ter elevado a carga de dificuldades para acessar os arquivos.

Todavia, o pedido de análise do PADs foi um artifício para tentar pesquisar os arquivos, pois nosso objetivo na verdade era verificar se a Lei de Acesso às Informações está sendo cumprida. Portanto, dado o baixo ou quase nenhum número de estudos sobre os dois temas (PAD e Lei da Informação) julgamos o estudo em questão tema de alta relevância, primeiro por que a Lei 12.557/2011 é relativamente atual e merece ser acompanhada; segundo por que esta pesquisa congrega dois temas sensíveis: o estudo da Lei de Acesso à Informação e a pesquisa nos PAds arquivados; terceiro por que a conjugação “acesso e processo” abre espaço para posteriormente o pesquisador se debruçar sobre o conteúdo dos PADs, tema que tangenciou esta pesquisa.

E por fim, o estudo verificador da Lei de Acesso serve também para demonstrar o cumprimento do princípio da publicidade no órgão analisado, através da permissão e acesso do pesquisador aos arquivos para elucidar suas memórias.

Dito isto, ressaltamos que o artigo está assim estruturado: na primeira seção fizemos breve recuo histórico demonstrando o inacesso aos arquivos através da doutrina, em seguida trabalhamos a Legislação desvelando a cultura do inacesso e obscurecimento de memórias; em seguida demonstramos a pesquisa de campo e por fim explanamos nossas considerações. Observe o leitor que trata-se de tema complexo, digno de um olhar interdisciplinar dos pesquisadores. Comecemos portanto destacando como a prática de turvar as informações pelo enclausuramento dos arquivos e memórias foi tão bem manejada nos últimas décadas.

2          A OCULTAÇÃO DE BENS CULTURAIS

A história configurada como ir e vir é entrecortada por evolução e retrocesso uma vez que encontra nas rupturas o elo que dá suporte ao seu prosseguimento, pois ela não é linearmente estável. Ao contrário, como sistema polissêmico, sua pluralidade de rupturas conecta inclusive elementos incompatíveis. Nesse movimento ininterrupto a história interpreta e opera significados, produzindo representações conforme o momento que se desenvolve.

Com efeito, a história ressignifica seus elementos dando a eles contornos contingenciais a partir de complexos elementos, uma vez que a sociedade é fruto de articulações ou tessituras múltiplas imbricadas de forma permanente. Os elementos espaço e tempo são na verdade combinações que reverberam intermitência na história tornando-a produto singular. Anthony Giddens (1991, p. 4), sobre as mutações sociais e modernidade, ensina que

[…] a idéia de que a história humana é marcada por certas descontinuidades [rupturas e saltos] e não tem uma forma homogênea, compactada, em uma unidade de desenvolvimento, é obviamente familiar.

Todavia, complementa o autor, que os

[…] modos de vida produzidos pela modernidade nos desvencilharam de todos os tipos tradicionais de ordem social, de uma maneira que não têm precedentes. Tanto em sua extensionalidade quanto em sua intensionalidade, as transformações envolvidas na modernidade são mais profundas que a maioria dos tipos de mudança característicos dos períodos precedentes. (GIDDENS, 1991, p. 5)

Certamente que o empuxo da história e suas transformações encontram-se ligados à noção de representações. De cunho axiológico, as representações se caracterizam como constelação de crenças e valores partilhados pelos membros de uma comunidade em dado momento e que se reveste em práticas reproduzidas naquele lócus e que nem por isso representa hermetismo, uma vez que a dialogicidade está implícita em seus pilares.

A representação da modernidade, segundo Anthony Giddens (1991, p. 134), “[…] é uma máquina de desenvolvimento de enorme potência, ela pode ser guiada até certo ponto, mas também ameaça escapar do controle”. Eis que o projeto de modernidade é fenômeno ambíguo, pois tenta desbotar contornos políticos afastando tensões e conflitos, mas robustece a trajetória ascendente vertical, qual flecha reta, descontínua. Assim, na verticalidade de sua marcha ao futuro, a modernidade tenta apagar inexoravelmente o passado que a gerou, e o faz em movimentos cruéis de caminhar para frente como se tivesse emergido do nada e para ele se direcionasse.

A modernidade avança ao futuro em um vácuo hermético niilista qual metáfora da locomotiva que dissipa a nebulosidade da manhã, e caminha para frente desprezando fatos pretéritos, formando amálgamas com a teoria do consumo rápido de produtos velozmente obsoletos, como forma de negar os fatos que ela mesma produziu.

Dissipar memórias muitas vezes é ação legítima, sancionada pelo direito e pela própria história, que tem poder político-coercitivo: um viés adequado para desvanecer o passado, suas memórias e seus relatos. Sob esse aspecto, De Certeau (1982, p.78) destaca o próprio papel da história, explicando que,

[…] antes de saber o que a história diz de uma sociedade, é necessário saber como funciona dentro dela. Essa instituição [a história] se inscreve num complexo que lhe permite apenas um tipo de produção e proíbe outras.

Assim, a modernidade seleciona, permite e desautoriza, e se transforma em “simulacro” (GIDDENS, 1991, p. 20), pois coopta opinião através de discursos e símbolos que funcionam pela lógica atrativa da linguagem. Esta linguagem metafórica se reproduz pela ubiquidade em múltiplos espaços simultâneos, e tem na lógica da superficialidade seu maior pressuposto.

Ora, para construir cultura de simulacro, é necessário destruir culturas políticas e críticas, atacar vozes e erodir clamores sociais. Essas práticas, embora certas vezes não sejam intencionais, fazem parte da lógica “memoricida” (BITTAR, 2001, p. 5) que significa ocultar, destruir registros e memórias culturais.

Teles (2005, p.317) destaca que os regimes autoritários do século XX “[…] se caracterizaram pela sistemática violação aos direitos dos cidadãos” exercitada pela fragmentação de grupos, enfraquecimento da crítica na sociedade, e possibilidade de tortura, o que dispersou sentimento de horror no grupo. O Estado também se refugiou no silêncio, na ocultação, como forma de se proteger: esfacelou acervos, destruiu provas, tentando retirar registros históricos do espaço político que lhes é conferido. Isso também é violação ao sagrado direito à cultura e memória.

História e cultura exercitam liberdade de ação e pensamento, pois os bens culturais como elementos críticos transformam pela via da consciência social a inércia do não pensar, preenchem as lacunas históricas do não conhecer. A história como um bem cultural dialoga e forma arcabouço crítico capaz de descortinar fatos e com eles dialogar. Logo, saber implica poder, uma vez que imerso em campos de saber os sujeitos são envolvidos em espaços de poder.

O saber é um acervo cultural contido em obras, e sobre esse aspecto Chartier, (2009, p. 5) citando Kant, destaca que uma obra é formada pelo corpo orgânico, ideia imaterial ou informação intangível, que está contida em um opus mechanicum que a abriga e representa. O acesso ao corpo orgânico somente é possível por via do opus ou corpo mecânico da coisa que a contém; é ele, “o opus” (grifos nossos) o elemento que preserva possibilidades de acesso àquela obra. Opus são invólucros donde o espiritual da obra repousa: quadros, livros, discos, fitas, computadores, processos etc… Já o espiritual, é a própria obra. Chartier (2009, p. 5) explica que “[…] o livro como opus mechanicum, como objeto material, […] pertence a seu adquiridor, e o livro [a obra espiritual] como discurso dirigido [pertence] ao público”.

Então, tanto opus como o espírito das obras são interesse da humanidade, e como tal devem ser preservados, pois transcendem gerações como fontes históricas. Esse conjunto inseparável de prova e retórica tem papel relevante na história, pois são veículos pelos quais ela se dá a conhecer. O opus das obras tais como invólucros papeis, plásticos, papiros, processos etc… representam meios de conservação e preservação dos bens históricos.

Todavia, o caráter frágil do opus deixa os bens culturais à deriva. Daí a importância de preservação da história por via do opus, como memória para olhar o passado com filtro crítico de forma protetiva às quedas históricas do princípio dialético da própria vida. Todavia, não basta preservar opus e corpus, é preciso dar acesso ao púbico, para que os conheça, para que os transforme em dados dirigidos às futuras gerações.

Assim, ocultar e, por vezes, destruir bens culturais parece ter sido a forma eficaz de opacizar traços inteligíveis de determinadas épocas. E algumas vezes a opacidade se faz por atingir o opus mecânico de forma a não deixar vestígios das obras e de seu autor. Assim, tanto a má conservação, a ocultação, como a destruição de acervos memoriais representam rupturas ou fraturas históricas, pois contribuem para cindir possibilidades de se construir pontes e com elas unir fatos pretéritos ao futuro.

Tanto a destruição quanto o não acesso às obras são na verdade, estratégias produtoras de desinteresse pela história política do país. No Brasil, com essas práticas, também se instaurou distanciamento do diálogo, sobretudo, acerca da condição política e das possibilidades de constituição da cidadania de seu povo.

Com efeito, Teles (2005, p.318) ressalta o desencanto político da geração pós-64 (os não exercentes de cargos políticos) como um certo “[…] resquício da usurpação da liberdade de expressão e fechamento de espaços culturais perpetradas pelo Regime”. Forjou-se alheamento pela injeção de tecnicismo em diversos campos, desde a educação até a produção das dinâmicas sociais verticalizadas por legislações arbitrárias. Esse enclausuramento de fontes históricas representa uma lesão à cultura do país.

Todas as considerações dantes descritas reforçam a ideia que as instituições brasileiras desenvolvem uma cultura cristalizada de enclausurar fontes e arquivos. Dito isto façamos agora um recuo histórico em alguns fragmentos de legislação pós 1964 até a recente Lei de Acesso à Informação. Por ela há perspectivas de revisitar os arquivos e, a partir deles, ressignificar importantes debates e pesquisas, bem como abrir os arquivos para novas compreensões sobre o passado.

3          DA PROIBIÇÃO DE ACESSO AOS ARQUIVOS PÓS-64 À LEI DE ACESSO: NAS TRILHAS DA INFORMAÇÃO

Desde o fim do regime de exceção em 1985, havia um clamor quanto ao conhecimento dos registros históricos brasileiros no período pós-64. Em 1988, quando foi promulgada a Constituição Federal do Brasil, o artigo 5º que trata dos direitos e garantias fundamentais, em seu inciso XXXIII, já representava um lampejo ao acesso dos relatórios e memórias, destacando que,

[…] todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, […]. (BRASIL, 1988)

O inciso XXXIII, no entanto, traz uma observação restritiva, destacando que não são todas as informações que poderão ser prestadas aos cidadãos, e explica que são ressalvadas, “[…] aquelas cujo sigilo sejam imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado” (BRASIL, 1988). Vale lembrar ainda que, quando este inciso destaca a expressão “[…] no prazo da lei”, significa que se tratava de norma de eficácia limitada, pois não tinha ainda naquela data, todos os instrumentos necessários para sua aplicação, visto que dependeria de lei posterior para adquirir eficácia plena.

Foi o que ocorreu quando a Lei 8.159 de 8/01/1991, em seu art. 23, estabeleceu data longa, ao destacar que,

§ 2º O acesso aos documentos sigilosos referentes à segurança da sociedade e do Estado será restrito por um prazo máximo de 30 (trinta) anos, (grifos nossos) a contar da data de sua produção, podendo esse prazo ser prorrogado, por uma única vez, por igual período. (BRASIL, 1991)

Com essa legislação foi reforçado um período de maior elasticidade, destacando que,

§ 3º O acesso aos documentos sigilosos referente à honra e à imagem das pessoas será restrito por um prazo máximo de 100 (cem) anos (grifos nossos), a contar da sua data de produção. (BRASIL, 1991)

Em 2002, nova alteração na Lei 8.159/1991 agravou novamente a possibilidade de acesso aos arquivos, uma vez que o Decreto 4.553 de 27.09.2002, discorria sobre a guarda de dados, informações e documentos sigilosos de interesse e segurança, e principalmente fixava prazos. O Decreto ficou conhecido, no “jargão popular” (grifos nossos), como “decreto do sigilo eterno” (idem), pois previa a possibilidade de certos documentos jamais serem revelados à sociedade. Vejamos o teor do art. 7º:

Art. 7º. Os prazos de duração da classificação a que se refere este Decreto vigoram a partir da data de produção do dado ou informação, e são os seguintes: I – ultra-secreto: máximo de cinqüenta anos;

[…]

§ 1º O prazo de duração da classificação ultra-secreto poderá ser renovado indefinidamente (grifos nossos), de acordo com o interesse da segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 2002)

Ademais, o Decreto 4.553/2002 e seu § 1º ganharam tom jocoso, quando o presidente que o editou, reconheceu posteriormente ter assinado o documento sem ler. Dois anos mais tarde, com a perspectiva de erradicar o teor do Decreto 45533/2002, a Medida Provisória 228/2004, retornou o prazo à Lei 8.159. Foi assim que a Lei 11.111 de 05.05.2005, por sua vez, trouxe novas informações em sua redação, deixando claro que os prazos acima citados, poderiam ser modificados. Destaca seu art. 6º que,

[…] o acesso aos documentos públicos classificados no mais alto grau de sigilo poderá ser restringido pelo prazo e prorrogação previstos no artigo 2º da Lei 8.159, de 08 de janeiro de 1991. (BRASIL, 2005)

Como se percebe, história e direito caminham juntos, imprimem “[…] as representações coletivas, transformando diferentes modalidades de identidade social, em garantias de estabilidade” (CHARTIER, 2009, p.23). E, sem dúvida, esse desvelar da história é coalhado de tensões e rupturas.

Assim, um longo caminho percorrido, e em meio a outras atividades, em 18.11.2011, foi criada a Lei de Acesso à Informação com vistas ao Estado garantir o acesso dos cidadãos aos dados públicos. A Lei foi sedimentada pela observância do princípio da publicidade como preceito geral, não deixando de observar, todavia, que informações sigilosas são a exceção, não a regra.

Desta forma, o fomento à atividade cultural e transparência na Administração Pública são os fatores norteadores do Estado democrático brasileiro. Com relação a isso, destaca o art. 6º,

[…] Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:

I – gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;

II – proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade;

III – proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso. (BRASIL, 2011).

E ainda ressalta em seu artigo 10 que, “[…] qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1º desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida” (BRASIL, 2011). Evidencia-se, diante do que foi relatado, que com a Lei de Acesso à Informação, muito provável é a possibilidade de abertura de arquivos no período de 1964-1985 para pesquisa em academias, escolas e instituições.

Há pouco menos de dois anos da publicação da Lei, a aura de mistério que ronda a proteção da informação, ainda é muito forte quando se pensa em processos punitivos, pois mesmo na área administrativa eles envolvem direitos de personalidade, tais como: nome e imagem das pessoas. Mas há que se considerar também que em nome da ciência, da transparência e do princípio da publicidade os arquivos devem ser estudados, com a devida ética da impessoalidade e neutralidade que toda pesquisa busca ter.

Dito isto, passemos à empiria para contextualizar o leitor sobre como iremos acessar os arquivos, pois na próxima parte do texto, serão discutidas as estratégias usadas na pesquisa e a forma de resposta emanada pelos gestores. Passamos a descrever a pesquisa de campo.

4          A PESQUISA DE CAMPO: UM PEDIDO PARA ACESSAR OS ARQUIVOS DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES DE UMA AUTARQUIA FEDERAL

O trabalho de campo desta pesquisa teve uma duração aproximadamente de 12 meses, desde o primeiro contato com o órgão público, a autorização para entrar no campo de pesquisa e a inserção in loco propriamente dita, o transcurso se mostrou sinuoso e cheio de reminiscência, que por vezes são veios e labirintos que tragam o pesquisador como a querer conduzi-lo a outros rumos. Todavia, junto aos óbices, também há os encantos e desafios de uma defluência com enredo sinuoso que traz surpresas. Com objetivo traçado e firme nas perspectivas avançamos malgrado as dificuldades normais que em toda pesquisa se fazem presentes.

Conforme foi dito na introdução, na pesquisa de campo nosso trabalho se dividiu em dois momentos: solicitamos ao gestor a inserção nos arquivos do SERPROG para pesquisar os PADs transitado em julgado, e assim verificar o cumprimento da Lei de Acesso à Informação. E fizemos também uma entrevista qualitativa ou diálogo aberto sobre a temática com o Presidente da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar de uma autarquia federal. Isso foi possível através do mapeamento ou estabelecimento do arco temporal, delimitado entre os anos de 2007 a 2009. Nossa opção em fazer esse recuo histórico e solicitar processos já encerrados é justificada para se configurar estudo de material arquivado, documentos considerados reservados por envolver temas sensíveis e pessoas com direito às garantias fundamentais como proteção do nome, imagem e reputação; isto tanto no polo ativo quanto no polo passivo processual.

Temos a informar também que encerrado sua trilha nos 60 dias previamente estabelecidos pela lei, o processo concede uma resposta ou prestação jurisdicional à sociedade, encerrando seu ciclo, e então se transforma em documento oficial arquivado, passando a se constituir como memória institucional do Estado, podendo a partir da Lei de Acesso à Informação, ser consultado.

A maioria da temática abordada em PAD diz respeito aos aspectos cotidianos internos dos órgãos públicos. Então, grande parte do conteúdo dos processos envolve temas administrativos mais singelos tais como: descumprimento de jornada pelo servidor, quebra de hierarquia, acumulação ilegal de cargos, ausência ou falhas na licitação; ou seja, o teor do PAD são temas cotidianos não extraordinários ou de menor relevância, se comparado, por exemplo, à crueza de processos da esfera penal envolvendo valores como vida e integridade física, por exemplo.

Assim, como o PAD envolve direitos de personalidade[3] tais como: nome, imagem e privacidade de servidores públicos nossa inserção no campo de pesquisa não foi fator dos mais fáceis, desde o pedido de entrada no campo até a obtenção dos documentos processuais[4] propriamente ditos, fomos confrontados com desafios e dificuldades que pareciam querer afastar os pesquisadores do trabalho de campo dada a quantidade de óbices enfrentados, traduzidos em burocracia, protocolos e papéis a ser providenciados para solicitar autorização, embora a Lei de Informação reze um procedimento de resposta veloz.

Mas também encontramos servidores solícitos que colaboram com a pesquisa e são merecedores das maiores láureas enquanto agentes representantes do Estado. Passamos a descrever nossa trajetória em campo, explicando como foram obtidos os dados sobre os quais nos debruçamos para finalizar a pesquisa com a observação e narrativa dos processos.

Comecemos então nossos relatos de campo pela descrição dos órgãos analisados: a autarquia, a CPPAD, e o SERPROG conforme relatamos anteriormente. Passemos então à demonstrá-los, ressaltando que o primeiro contato na pesquisa de campo foi com a CPPAD.

4.1       A Autarquia Analisada e a Comissão Permanente de Processo Adminstrativo Disciplinar

A autarquia onde foi realizada a pesquisa é órgão federal que trabalha no campo do ensino superior, situada no Estado do Espírito Santo, tem atuação de alta performance nos vários municípios onde está situada. Com a cautela de preservar a identidade dos envolvidos, ocultamos o nome da autarquia, assim como não identificamos os servidores componentes nem da Comissão de PAD, nem do SERPROG. A autoridade máxima da autarquia teve seu cargo aqui denominado como “gestor”, para evitar identificações.

A autarquia tem grande tamanho e complexidade de atuação; porém, na área de processo administrativo disciplinar tem apenas dois órgãos de correição: uma ouvidoria, e a Comissão Permanente de Processos Administrativos (CPPAD), sendo que esta foi nosso primeiro contato para solicitar autorização para pesquisar os PADs e ouvir seus membros em entrevista.

No dia marcado, pontualmente o presidente da CPPAD nos recebeu disponibilizando razoável tempo de sua agenda e atenciosamente respondeu às perguntas da pauta demonstrando conhecimento técnico sobre o tema pesquisado. Quando solicitamos de que maneira seria possível pesquisar os processos administrativos transitados em julgados, o presidente sugeriu que fosse formalizado um ofício para outro órgão denominado “Serviço de Protocolo Geral” (SERPROG), setor de recepção de documentos e arquivamento de processos, que funciona como memória organizacional da autarquia pois é responsável pela catalogação e guarda dos processos disciplinares; portanto a pesquisa ao SERPROG se encaixa na Lei de Acesso à Informação.

Encerrada a fase preliminar da pesquisa ou entrevista com a presidência da CPPAD, providenciamos o ofício, e nos dirigimos até o órgão “SERPROG”.

O SERPROG nos surpreendeu acerca de sua modernidade para um arquivo público com pouca consulta. Totalmente asséptico, limpo, bem cuidado e de bom atendimento. No balcão de informações ou guichê, após nossa identificação fomos rapidamente encaminhadas para o interior do órgão, recebidas por uma servidora que gentil e demasiadamente surpresa com a pesquisa, nos atendeu e se dispôs a auxiliar no que fosse preciso para aclarar nosso objeto de estudo, no entanto mostra-se intrigada com a pesquisa informando que é “incomum alguém decidir pesquisar aqui” (SERVIDORA DO SERPROG). Identificamos o primeiro estranhamento e inquietação sobre a pesquisa.

No mesmo dia protocolamos o ofício no SERPROG, formalizando um pedido ao gestor para análise dos materiais arquivados, sendo que nosso requerimento se transformou no protocolado n. 23068.760370/2013-43 que por sua vez percorreu o seguinte trâmite: voltou à presidência da CPPAD para análise e parecer, e agilmente no mesmo dia foi enviado ao gestor para apreciação e autorização.

No órgão gestor começou uma via crucis pois esta tramitação foi dilatada ultrapassando inclusive o prazo previsto em Lei, por diversos motivos. Vejamos alguns deles.

Haver-se-á de entender que desde 1988, a Constituição permite a todos o direito de receber dos órgãos públicos as informações de seu interesse particular ou coletivo, assegurando também que os dados devam ser disponibilizados nos prazos adequados. Ocorre que desde a inserção deste direito no Art. 5º. inciso XXXIII em 1988 até o ano de 2011, quando foi regulamentado pela Lei de Acesso à Informação (12527/2011) os órgãos públicos criaram uma cultura de obstrução aos seus arquivos. Com a autarquia analisada não foi diferente.

Desde a entrada no SERPROG a pesquisadora ouviu questionamentos e sobressaltos do tipo: “[…] o que você quer com isso?” (balconista “A” do SERPROG); “[…] por que você quer estudar isso?” (secretária do GESTOR); “o que ela quer ‘cutucar’ (sic) nos nossos processos?” (Balconista “A” do SERPROG para Balconista “B” do SERPROG diante da pesquisadora) “[…] nunca vimos isto aqui…o que faremos?” (auxiliar da secretária do Gestor), “[…] isto [a pesquisa] é totalmente incomum…por que você quer pesquisar este tema?” (atendente do Gestor).

Na verdade, as questões acima proferidas contradizem o art. 10 § 3o da Lei de Acesso à informação, vejamos: “[…] São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público”. Ademais, as questões formuladas na presença da pesquisadora também se configuram inadequadas e principalmente incongruentes com a forma prestacional de atendimento ao público contida no Artigo 9º. da Lei de Acesso à informação que destaca além do bom atendimento ao público, a boa condução das informações, vejamos:

Art. 9º. O acesso a informações públicas será assegurado mediante:

I – criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para:

a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;

Mas as inquietações relatadas acima são compreensíveis pois a ampla informação ainda é tema sensível em nossa jovem democracia, tanto que a pesquisadora também foi confrontada com as seguintes afirmações “[…] antes de autorizar precisamos ouvir o gestor, o procurador, o ouvidor, a CPPAD” (chefia de gabinete do Gestor). Obviamente o pedido foi analisado por todas essas diversas instâncias através de conversas informais entre si, sem apor quaisquer tipos de despachos ou documentos no pedido. Essa resposta incomum retardou a autorização e por conseguinte estacionou a pesquisa por 60 dias, outra ação contrária a Lei de Acesso à Informação, vejamos:

Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível.

§ 1o Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias:

I – comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão;

II – indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou

III – comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação.

Não foram cumpridos no prazo acima mencionado os incs. I, II e III e ainda, o órgão gestor reteve o pedido sem decidir. Mas essa inação é razoavelmente compreensível, pois a instituição está se adequando à nova lei. Todavia, é bom lembrar que a Lei está em vigor desde 2011, então a própria adequação tem sido lenta, e se torna, certas vezes, um entrave na pesquisa. É salutar enfatizar que a Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011, especialmente em seus arts. 3º, 4º e 5º, concede acesso à informação e portanto seus cânones

[…] destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

I – observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

II – divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III – utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV – fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

(Art. 3º).

De maneira que a supracitada Lei de acesso à informação determina que os dados processados ou não, podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimentos, e que podem ser consultados os registros de informações, pois a Lei entende que “[…] É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão” (Lei 12.527, art. 5º).

Depois de causar certa estranheza no órgão pesquisado, decorrido os 60 dias o gestor autorizou a pesquisa no SERPROG, determinando todavia, que o acesso aos processos administrativos fosse mediado pela CPPAD, órgão habilitado a retirar do arquivo o material requerido ou amostra para pesquisar. Com isso, consideramos nosso acesso ao arquivo como entrada parcialmente autorizada, pois a leitura e escolha dos processos ou amostragem para analisar não foi feita pelos pesquisadores, mas pelo órgão CPPAD.

Ressalte-se que o acesso mediatizado por terceiros não está em consonância com o art. 6º. da Lei de Acesso à Informação que faculta amplo acesso aos órgão e entidades do poder público. Vejamos:

Art. 6o. Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:

I – gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;

II – proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, de e integridade;

Diante disso definimos uma pauta com a tipologia amostral a partir do resultado do processo, daí que designamos cinco categorias ou tipos de processos de acordo com seu desfecho ou conclusão (processo com devolução ao erário, processo com demissão de servidor público, processo com absolvição de agente, processo com pena aplicada de suspensão) para serem retirados do arquivo pela CPPAD. Entendemos que o afastamento do pesquisador da erística ou análise de catálogo documental para seleção, pode por sua vez, restringir a exploração do tema, pois houve uma mediação ou filtragem feita por terceiros, na escolha dos processos. Entendemos que essa conduta é incompatível com a Lei de Acesso à Informação.

Sobre o acesso à informação e a possibilidade de pesquisa nos arquivos públicos de quaisquer natureza, esse é um direito do pesquisador que se configura em ter entrada e receber os dados de forma correta. Vejamos o que diz o art. 4º. da Lei 12.527/2011:

VI – disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados;

VII – autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivíduo, equipamento ou sistema;

VIII – integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino;

IX – primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem modificações.

Frisamos que a escolha da amostra por terceiros, dependendo do tipo de objeto a ser estudado, inclusive pode distorcer os resultados. Como nosso objetivo nesta pesquisa não é analisar o conteúdo dos PADs mas o cumprimento da Lei de Acesso à Informação, somente a título ilustrativo expomos aqui o tamanho físico dos PADs escolhidos pela CPPAD e que a eles tivemos acesso:

–    o primeiro processo tem 93 páginas

–    o segundo processo tem 184 páginas

–    o terceiro processo tem 184 páginas

–    o quarto processo tem 263 páginas

–    o quinto processo tem 523 páginas

E por fim ressaltando que a inserção mesmo parcial aos arquivos, gera a possibilidade de – no futuro – fazer análise do conteúdo processual, ampliando as raias da pesquisa em Direito Administrativo, julgamos que muito ainda há que se avançar no acesso à informação no Brasil.

5          CONSIDERAÇÕES FINAIS

Reiterando que a pesquisa analisou a forma de cumprimento da Lei 12.557/2011 em uma autarquia federal, iniciemos nossas considerações ressaltando que as impressões colhidas aqui, dizem respeito ao caso estudado. Com a devida cautela de não generalizar resultados, iniciemos pois nossas observações rememorando também que nossas categorias de análises foram: atendimento, tempo de resposta e tipo de resposta da autarquia, no cumprimento da supracitada Lei. Passemos à análise das categorias, do cumprimento dos objetivos, bem como a resposta das questões de pesquisa.

Quanto à atuação ou atendimento dos servidores no presente estudo quando confrontados com a solicitação de pesquisa nos arquivos inativos, a conduta defensiva foi quase similar. Com exceção da CPPAD – profissional, ágil, eficiente – todos os demais partícipes desenvolveram reações atônitas diante do pedido de acesso aos arquivos, desde os ocupantes de cargos mais elevados na hierarquia, até os executores de ações nos balcões de atendimento. Com atitudes diferenciadas, dependendo do grau hierárquico a conduta estarrecida foi a mesma: tentar postergar o pedido, opor resistência velada ao requerimento, usar o discurso moralizante de proteger os envolvidos não os expondo.

Assim diversas ações nesse sentido foram percebidas no decorrer da solicitação: se os funcionários do alto escalão tramitavam o requerimento a outras instâncias, e através de infindáveis reuniões protelavam o tema sem responder, os executores ou balconistas questionavam a pesquisadora com perguntas embaraçosas. Esta reação contraria frontalmente a Lei de Acesso que recomenda a prestação da informação assegurada mediante atendimento e orientação ao público. Se o atendimento deixou a desejar, (com exceção da CPPAD) os demais envolvidos além de não orientar, sutilmente tentaram frustrar o pedido de acesso, inclusive tecendo comentários resistentes na presença da pesquisadora.

Merecem atenção especial nesse sentido, as perguntas orais dirigidas pessoalmente à pesquisadora: “[…] o que você quer com isso”? (balconista “A” do SERPROG); “[…] por que você quer estudar isso?” (secretária do GESTOR); “o que ela quer ‘cutucar’ (sic) nos nossos processos?” (Balconista “A” do SERPROG para Balconista “B” do SERPROG diante da pesquisadora) “[…] nunca vimos isto aqui…o que faremos?” (auxiliar da secretária do Gestor), “[…] isto [a pesquisa] é totalmente incomum…por que você quer pesquisar este tema?” (atendente do Gestor), “[…] tem que tomar cuidado para não expor a intimidade dos processados” (atendente do jurídico).

Na verdade as inadequadas falas acima contrastam com a recomendação de atendimento e orientação que deve ser dispensado ao público, exigência da Lei 12. 557/2011. E ainda, os questionamentos contrariam mais uma vez a Legislação quando exigem que a pesquisadora argumente por que deseja “estudar isto” (os arquivos inativos). Reforçamos o dantes falado, que a Lei de Acesso veda quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação. Mais grave ainda, é que a autarquia é instituição de ensino e pesquisa, e ao tentar difusamente obstruir o acesso, se auto flagela e discrepa de seus próprios objetivos.

Corolário do atendimento destoante à lei, o tempo de resposta da autarquia também foi dissonante, pois além de postergar atendimento eximindo-se de apor despacho escrito ao pedido, a instituição retrucava com reuniões entre o gestor, o ouvidor, o jurídico, a chefia de gabinete, a secretária, nas quais a pesquisadora não participou e também não teve acesso à resposta escrita de seu pedido. Daí que a instituição se contrapõe novamente ao princípio do fomento à cultura da transparência e desenvolvimento do controle social, ambos contidos na Lei analisada. Neste caso específico e sem ainda abrir à conclusão mais ampla, a Lei 12.557/2011 também recomenda que é dever do órgão conceder acesso imediato à informação disponível, fato irreal na concretização da pesquisa que aguardou 60 dias até ser concedida autorização.

Quanto ao tipo de resposta, merece destacar que um dos nossos objetivos específicos era acessar fisicamente o acervo, como é comum nos órgãos de registros, bibliotecas e documentais públicos. Após a autorização imaginávamos que teríamos, como pesquisadores, permissão para acessar caixas, prateleiras, e assim ler os processos que julgássemos interessantes. Todavia não foi o que ocorreu. Depois da primeira visita ao arquivo (SERPROG) para protocolar o pedido, não conseguimos mais entrar no órgão pois a autorização e a retirada dos processos foi mediada pela CPPAD. Destacamos a organização e a agilidade deste órgão, que destoou dos demais, e rapidamente enviou um memorando ao SERPROG pedindo que desarquivasse os processos.

Louvamos o bom atendimento da CPPAD, que destoou dos demais, entretanto a coleta da amostra foi burocrática, realizada por terceiros e ainda manteve o pesquisador afastado da fonte. Essa prática pode desvirtuar os objetivos da pesquisa, pois muitas vezes somente o olhar refinado de quem executa o estudo tem condições de avaliar a adequação da amostra ao escopo e ao problema pesquisado.

Não entendemos por que na coleta da amostra foi feita mediação e filtragem pela CPPAD, pois os objetos requeridos (os processos administrativos disciplinares) não estão catalogados na Lei 12.557/2011 como temas ultrassecretos ou secretos. Por via contrária, são temas sensíveis que dizem respeito à conduta administrativa de servidores, e que portanto não se inserem no caráter de imprescindibilidade à segurança do Estado, tampouco põem em risco a soberania e integridade nacional, por exemplo. Logo, os processos são informações reservadas que devem ter um tempo de adequação de cinco anos nos arquivos, e a partir daí, segundo a legislação estudada, passam a pertencer à categoria de documento público acessível à consulta. Portanto não entendemos por que nosso acesso ao arquivo foi parcial, já que a própria legislação analisada reforça com redundância que a publicidade é o preceito geral, o sigilo a exceção.

Desta forma opor resistência ao acesso de registros e arquivos tem se mostrado ato equivocado sob o próprio aspecto técnico de sua construção legal ou sob a terminologia de “ato sigiloso” (grifos nossos), que se pretendeu revestir uma história que pertence à nação, e somente a ela. Descarta-se desde logo, o caráter de documentos privados com o qual o Estado tentou denominar um patrimônio cultural coletivo.

Ademais as ações de ocultação, não se coadunam com o momento político atual do Brasil. E principalmente por que negligencia o acesso aos bens culturais, a história que cada indivíduo possui, que lhes permite viver com dignidade defendendo-se de usurpações e arbítrios dos outros e principalmente da supremacia do próprio Estado.

Isso porque, no estado democrático, liberdade, política e história formam um tríduo cuja dimensão é brilhantemente difusa, visto que miram sujeitos indeterminados que devem ser visualizados na pluralidade e multidimensão. Em sociedades com essa roupagem, não mais se admite atos verticalizados que neguem identidade, história, direitos inalienáveis dos cidadãos. Do contrário, há que impor procedimentos coadunados com sentimentos de liberdade, pois nessas representações há dois patrimônios culturais: Estado e sociedade; e para acolmatar possíveis hiatos entre eles, a história faz a conexão necessária.

Logo, não há espaço para ocultações de registros, documentos, tampouco leis unidimensionais. Por via contrária, neste momento, há que se frear o Estado, impondo-lhe marcha mais humana, e neste modelo a história cultural se une à política para convocar o passado e elaborar seus significados. São esses impulsos que se almeja na nova realidade cultural representada pela Lei de Acesso à informação, que ainda está sendo germinada e que deve possibilitar pesquisas nos arquivos.

Ressaltamos que é ponto pacífico dentre os pesquisadores a exigência da ética, no sentido de desidentificar os sujeitos e tratar os dados de forma impessoalizada, e na medida do possível manter a devida neutralidade científica. Logo, destacamos que o excesso de zelo do órgão em autorizar acesso parcial aos arquivos não encontra respaldo na Lei analisada, contudo destacamos que houve grande avanço pois recebemos autorização, embora parcialmente.

Para finalizar, destacamos que a Legislação analisada já está em vigor há dois anos, e que portanto já houve uma relativa elasticidade cronológica para a instituição se adequar e começar a despender atendimento e orientações adequadas ao público, principalmente por que ela própria é instituição de pesquisa. Ressaltamos que a própria legislação prevê que uma conduta inadequada no sentido de obstrução ou retardamento deliberado do fornecimento da informação é passível de responsabilizar os gestores em ílicitos. No caso analisado o acesso aos arquivos prestado parcial e tardiamente ainda é um desafio a ser enfrentado pela autarquia no sentido de assegurar o direito fundamental do aceso à informação. Mas, entendemos que a instituição lentamente se adequa à nova realidade, sendo possível que no futuro outras perspectivas mais coerentes à Legislação sejam desenvolvidas

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Notas de Rodapé

[1]       Doutora em Direitos e Garantias Fundamentais (FDV-2015). Doutora em História Política (UFES-2015). Professora da Universidade Federal do Espírito Santo. Sub-Coordenadora do Mestrado em Gestão Pública. Pesquisadora nas áreas de Direito Administrativo, Direitos e Garantias Fundamentais.

[2]       Pós-Doutor em Filosofia. Doutor em Filosofia (Universidade Santo Anselmo, Itália). Professor do curso de Doutorado em Direito da Faculdade de Direito de Vitória. Pesquisador da CAPES na área de Filosofia.

[3]       Sobre o tema, o Código Civil trata nos arts. 11 a 21 os direitos de personalidade. Dentre eles: nome, imagem e a vida da pessoa.

[4]       Os processos administrativos são constituídos por documentos inerentes a cada fase, somados os papéis ou fontes probatórias acostados neles.